習近平是怎樣讓國家主席由虛位元首變成實權元首的？

憲法框架內的虛位國家元首

無人不知中國國家主席這個職務，中國開國元勳毛澤東、劉少奇擔任過，董必武代理過，在中共總書記兼任前，李先念、楊尚昆也擔任過，後來三任總書記江澤民、胡錦濤、習近平相繼兼任。

但是，一般人恐怕不知道在《中華人民共和國憲法》框架內，國家主席不僅是一個職位，也是一個國家機構。

而且，作為中國象徵意義上的國家元首，國家主席實際上是虛位元首。

不論憲法如何修改，中國國家主席有兩項基本職權沒有變化：

一項是：中華人民共和國主席對外代表中華人民共和國，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准同外國締結的條約。

另一項是：中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公佈法律和法令，任免國務院總理、副總理、各部部長、各委員會主任、秘書長，任免國防委員會副主席、委員，授予國家的勳章和榮譽稱號，發佈大赦令和特赦令，發佈戒嚴令，宣佈戰爭狀態，發佈動員令。

憲法規定國家主席“對外代表中華人民共和國”，意味著他是國家的代表；憲法還規定其職權必須根據全國人大的決定和全國人大常委會的決定才能行使。

此外，歷部憲法都沒有賦予國家主席向全國人大的議案權，也沒有法律否決權。

以一部法律為例，經過全國人大或者全國人大常委會審議通過後，須經過國家主席以“主席令”形式公佈才可生效。但國家主席並沒有法律否決權，凡通過的法律，國家主席都必須公佈。憲法沒有規定，如果國家主席拒絕公佈已經通過的法律該怎麼辦？

這些都表明，中國國家主席屬於“虛位元首類型”，“僅僅是整個最高國家權力（主權）的象徵”。

自毛澤東卸任國家主席後、習近平之前，歷任國家主席的角色看，基本上都出現在外交禮賓場合，比如決定任免和會見駐外大使；以國家主席身份授予國家的勳章和榮譽稱號，如在國家科學技術獎勵大會上，代表國家頒發對科學技術創新最高規格獎勵；發表新年賀詞，向世界人民祝賀新年；等等。

1954年憲法框架內的半實半虛元首

中華人民共和國主席設立於1954年。這之前，1949年中共建國時，設立了中央人民政府主席，由毛澤東擔任。

當年的中央人民政府主席不是國家元首。從憲法角度說，當時履行國家元首職責的是“中央人民政府委員會”這一“集體元首”，而中央人民政府主席僅僅是領導中央人民政府委員會的工作。

1954年9月，第一屆全國人大會議制定中華人民共和國第一部憲法，規定設立國家主席，取消中央人民政府委員會。

按照1954年憲法，國家主席是一個獨立國家機構，是國家代表和象徵。毛澤東認為，中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是使國家更安全。

1954年憲法除了前述兩項國家主席職權外，還規定：

——（第四十二條）中華人民共和國主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席。

——（第四十三條）中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，並擔任最高國務會議主席。

而最高國務會議由國家副主席、全國人大常委會委員長、國務院總理和其他有關人員參加。這是一個權力機構。

同時規定：最高國務會議對於國家重大事務的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院或者其他有關部門討論並作出決定。

實際上，國家主席擁有向全國立法機關提出議案和向行政機關提出意見的權力。

這都是實體權力。所以，一般認為，1954年憲法框架內的國家主席是有部分實權的。

毛澤東表示：“這兩條是說，主席也有些事做，不是專門吃飯。”

首任國家主席由毛澤東擔任，朱德任副主席。毛澤東同時擔任國防委員會主席和最高國務會議主席。

這個時期的毛澤東是“半實半虛元首”。

後來，毛澤東設想建立一線、二線“二元權力”結構，加上他本人不喜歡國家主席諸多繁文縟節的具體事務，決定辭去國家主席。

根據毛澤東的提議，1959年全國人大會議上，劉少奇當選為中國第二任國家主席，宋慶齡和董必武任副主席。

據統計，從1954年憲法實施起到1966年發動“文化大革命”為止的12年中，毛澤東和繼任的劉少奇一共召開過20次最高國務會議，其中毛澤東16次，劉少奇4次。

直到1966年，國家主席劉少奇被打倒。此後，國家主席長期空缺，期間一度由中共元老董必武代理國家主席。

其中有一個插曲：

1970年3月，毛澤東建議召開四屆全國人大和修改憲法，並主張不設國家主席的職位。但在稍後召開的中央工作會議上，當時的“副統帥”林彪卻堅持要設立國家主席。同年在廬山召開的中共九屆二中全會上，中共副主席林彪、政治局常委陳伯達繼續堅持這一主張。

這一主張不僅被毛澤東徹底否定，而且被毛澤東認為是搶班奪權，由此展開了批林批陳運動，最後的結局眾所周知：林彪1971年9月13日乘飛機出逃，葬身在蒙古沙漠。

1975年1月17日，第四屆全國人民代表大會第一次會議通過了第二部憲法，正式取消國家主席建制。

1978年3月5日，第五屆全國人大一次會議通過的第三部憲法，未恢復設置國家主席，而把1954年憲法規定的一些國家主席職權交給全國人大常委會委員長行使，這些職權包括接受外國使節、公佈法律和法令，授予國家榮譽稱號等。

1982年憲法框架內的虛位國家元首

1980年再次決定修改憲法時，是否設置國家主席成了大問題。當時，有一種觀點認為，重新設立國家主席，會增加一個國家機關和一批工作人員，不符合精簡機構的精神，並指出毛澤東反對設置這一職位。

時任憲法修改委員會副主任委員彭真專門向鄧小平請示。彭真認為，不設國家主席代表國家有很多不便，比如用委員長名義邀請外國元首來訪，對方認為不對等，因為委員長職務在外國認為是議長。

隨後，鄧小平指示，要設國家主席，但職權要寫得虛一點，不要管具體政務。

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過第四部憲法，規定設立國家主席、副主席。

至此，恢復了國家主席制度。

1982年憲法框架內的國家主席是“虛位元首”，沒有實權。

1982年憲法保留了1954年憲法第四十條、四十一條兩項國家主席基本職權，但取消了其中“發佈大赦令”；最大的變化是取消了四十二條、四十三條規定的兩項實權。

對於武裝力量，1982年憲法規定“中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量” ，“中央軍事委員會實行主席負責制”。

根據1982年憲法規定，國家主席在軍事與行政事務方面，處於超脫地位，不擁有相關的職權，也不承擔相應的責任。

在實際操作中，國家主席與中央軍委主席兩個職位可以由一人兼任，但並不意味著國家主席職位本身就有軍事方面的職權與責任。

實際上，中國軍事由中共中央領導。

當國家主席同時是中共總書記兼任中共中央軍事委員會主席時，他才掌握軍權。

1982年憲法頒佈後，國家主席由誰來擔任，是個非常重大的問題。很多人提議由鄧小平擔任這一職務，但鄧小平多次在公開場合表示不會擔任國家主席。鄧小平說，“除了我，別人也可以擔任”。

在1982年憲法通過前，全國人大常委會破天荒於1981年5月15日授予宋慶齡中華人民共和國名譽主席榮譽稱號。

這是一個信號，意味著新修改的憲法將設國家主席。

中國的事情往往如此，先既成事實，再跟進立法。

1983年6月舉行的全國人大會議上，李先念被選舉為國家主席，烏蘭夫被選舉擔任國家副主席。李先念成為恢復設置這一機構以來，第一位國家主席。他當時在中共黨內任職中央政治局常委，主持中央外事工作領導小組工作。

1988年4月，在七屆全國人大第一次會議上，楊尚昆當選為中華人民共和國主席，王震任副主席。此時，楊尚昆的黨內職務是中央政治局委員、中央軍委常務副主席兼秘書長。

鄧小平完全退休並辭去中央軍委主席後，1993年3月15至31日第八屆全國人民代表大會第一次會議上，江澤民當選國家主席，榮毅仁為國家副主席。當時的江澤民為中共中央總書記、中央軍委主席；1998年江澤民再次當選國家主席，胡錦濤則為國家副主席。

國家主席脫“虛”變“實”的嬗變

從整個憲法框架看，2018年憲法規定的國家主席仍然是“虛位元首”。

與1982年憲法相比，2018年憲法最大的變化就是取消國家主席任期制。

1982年憲法規定：中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。（第七十九條）

2018年憲法取消了這一規定，修改為：“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。”（第八十三條）

此外，有關國家主席基本權力，只是以“宣佈進入緊急狀態”替代1982年憲法中的“發佈戒嚴令”。

但是，外界看起來，國家主席成了真正握有實權的“國家元首”。

從江澤民擔任國家主席開始，因他是中共中央總書記，同時又是中共中央軍委主席，集黨、國家、軍隊三個最高職位於一體。

這一現象從江澤民延續到胡錦濤、習近平，都是這樣。

在我的印象中，自江澤民擔任國家主席開始，中國官方宣傳報道中才出現“國家元首”一詞，即使毛澤東時代，都沒有這個稱呼。

“國家元首”稱呼後來成為一種定式，只要是對上外國領導人，就會採用這一稱呼。

表面看來，這個時候的國家主席似乎由虛變實，似乎成為一種實權職位，但實際上在憲法層面並非如此。憲法框架內，國家主席仍然沒有獨立的、實質性權力，仍然是“虛位”國家元首。

國家主席之所以成為中國的一號人物，並不是國家主席這個國家機構、這個職位帶來的，而是由中共中央總書記兼中共中央軍委主席帶來的。

在中國，黨領導一切，且擁有所有人事任免權，包括全國人大、全國政協、國務院人事提名權。中共中央總書記由原來的中共中央“召集人”變成“核心後”，成為中共最高領導人，擁有領導一切的權力。

所以，當總書記兼中央軍委主席同時擔任國家主席時，憲法規定的“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公佈法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發佈特赦令，宣佈進入緊急狀態，宣佈戰爭狀態，發佈動員令。”的“虛位”職權就變成實質權力。

就人事任免而言，是總書記代表中共中央提名任免在先，再經過全國人大和人大常委會討論通過-基本沒有不通過的，在轉由他以國家主席身份公佈。

權力從他的這個口袋轉到另一個口袋而已，全國人大和全國人大常委會只不過走個流程，所以被稱為“橡皮圖章”。

江澤民、胡錦濤時代還是遵循集體領導，到了習近平這裡，復辟中共“一元化領導”，不再提黨政分開，大權獨攬，用“定於一尊”取代集體領導，人大、政協、國務院都要向他這個“黨中央彙報工作”。

在這種政治氛圍和權力結構下，國家主席職權已經完全融入中共總書記的權力棒裡，很難分清哪是總書記權力，哪是國家主席權力。

國家主席職權發生異化，虛位元首似乎變成實權元首。

現在只要報道習近平，都要全面冠以“中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席”，鮮有例外。這三位一體的職位似乎不能分離，三個職位的權力也融合在一起。

這種國家主席脫“虛”變“實”現象是與憲法相悖的！